政府购买服务与社会组织发展
——以浙江省社会组织服务与发展为例
李崇义
在中国经济快速增长，国家综合实力明显提升的背景下，如何建设服务型政府，提高政府公共服务的质量和效率，让广大民众共享改革开放所带来的成果，已成为摆在我们面前的紧迫又重大的课题。本文试从浙江省各级政府向社会组织购买服务的探索与实践出发，分析政府购买服务的选择与社会组织的优势，并提出个人的几点思考。
一、浙江省各级政府购买社会组织服务的探索与实践
政府购买服务可以追溯到18世纪60年代。在新公共管理理论的推动下，20世纪80年代后美国、英国、德国、日本等世界发达国家纷纷推行政府购买服务机制，成为一种世界性的潮流。
浙江是中国较早探索政府购买服务的省份之一。1997年7月省政府下发了《关于建立政府采购制度的通知》，并成立了省政府采购工作领导小组，以加强对地方各级政府采购工作的指导、协调和管理。经过十多年的探索，浙江各级政府向社会组织购买服务从小到大、从点到面，目前已开始进入全面推进的阶段。浙江各级政府向社会组织购买服务大致可划分为三个阶段：
（一）从1997年到2000年间，这一阶段尚处于起步探索阶段。政府为扩大公共项目工程、加强机关自身建设，降低行政成本，构建预防腐败体系，从规范工程建设招投标、货物采购、机关后勤服务着手，利用建筑建材、电子商务、造纸、计算机等行业性资源丰厚的社会组织，委托动员对涉及工程项目、电子设备、网络、软件开发和维护管理统一竞标采购；利用学术性、专业性社会组织知识密集、人才聚集的优势，委托组织专业技术鉴定、检验、检测、统计、咨询、论证、调研等服务。这阶段的主要特点，是围绕公共项目的硬件需要和专业技术服务，努力建设节约型政府。
（二）从2001年到2007年间，这一阶段从工程建设、货物采购、机关后勤服务逐步拓向教育、卫生、文化等部分公共领域。2001年省政府明确提出，要积极鼓励社会力量参与举办民办教育，当地政府给予一定的经费补助。宁波市对实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按照同类公办学校生均教育经费1/4的标准给予补助；对缴纳社会保险费用的，另按缴纳部分的1/2标准再予补助。温州市对民办学校吸收大专及以上毕业生就业，可以参照执行与事业单位相一致的社会保险政策。嘉兴市按照“相对稳定、合理流动、资源共享”的原则，运用市场调节机制，打破教师单位的壁垒，进行无障碍流动。诸暨市从2004年开始安排3所民办学校各招收6个公办班，每年从地方财政中划拨3所学校人头经费200余万元。台州市路桥区对民办普通高中每招收一名当地学生，政府财政补助800元。
2007年省政府按照每人每年不低于20元的标准，为全省常住人口购买健康教育、预防、保健等基本公共卫生服务，同时，将民办社区卫生服务机构纳入定点医疗机构范围。杭州市萧山社区卫生服务爱心连锁站成立于2002年，现有连锁站18家，从业人员176名，医护人员80人，构建成15分钟服务圈。八年来，该爱心连锁站共接受财政拨款60万元，为社区居民门诊服务185万人次，为60岁以上老年人免费建立健康档案1.2万份，为弱势群体的送医送药3.5万人次，免费回访6.1万人次,参加义诊服务500余次，为特困户免费发放40万元价值的“爱心医疗卡”,免费为社区居民赠药24万元。
为积极推动文化资源向农村倾斜，力求公共文化服务全覆盖、均等化，省政府对送戏下乡的民办艺术团体实行资金补助，对一类地区每场演出资助1300元，灯光音响设备配置一次性资助20万元；二类地区每场演出资助650元，设备配置资助10万元，近三年省财政共拨付送戏下乡经费近5000万元。
（三）从2008年至今，这一阶段政府购买服务向社会福利、社区建设、治安管理、经济转型等各个领域全面拓展。2008年受国际金融危机严重影响，以外向型经济为主导的浙江积极应对，坚持以“保增长、抓转型、重民生、促稳定”为工作主线，把转变经济发展方式与保障民生重点事业有机结合，确保经济社会可持续发展。浙江是全国最先进入人口老龄化社会的省份之一，2007年底全省60岁及以上的老年人达700万人，占全省总人口的15%，养老服务问题日趋严峻。2008年浙江加快养老服务体系建设步伐，大力扶持发展民办养老机构，对用房自建的非营利性民办养老机构，省财政给予每个床位3000元资助，同时当地给予配套资金。据统计，2009年全省286家民办养老机构，省级财政资金补助3000万元。
2009年深化城乡和谐社区建设，全省共投入城市社区建设11.4亿元，农村社区建设3.56亿元（其中财政2.8亿元、福利彩票0.76亿元），通过“培育+补贴+奖励+购买”方式，支持发展社区服务中心等基层社会组织，切实做好社区基本设施建设、救助服务、就业保障、环境卫生、邻里和睦等各项工作。2010年省本级福利彩票公益金安排2000万元用于城乡社区服务中心建设；安排200万元资助民办社会工作机构开展公益活动。杭州市采取资助扶持、提供场所、宣传培训等多项措施，组建各社区“和事佬”协会，以通过协会掌握民情民意，讲解法律政策，调解邻里纠纷，加强治安管理，促进和谐稳定。杭州市下城区文晖街道各社区“和事佬”协会共有理事60名，近三年参与公共事务协调330起，调解民事纠纷265起，向街道反映社情民意235件。
在服务经济上，浙江近两年重点培育现代服务、电子信息、环保节能等一批新兴行业协会，促进经济转型升级。杭州市政府出台《关于政府购买社会组织服务的指导意见》，以考代奖形式重点扶持与杭州气质相符的美食、茶楼、疗休养、女装、化妆、运动休闲、工艺美术等特色明显的潜力行业协会。2008年至2009年杭州市共扶持14个行业协会、扶持项目33个，购买资金1750万元。今年杭州市政府投入旅游系统行业协会5000万元，以举办会展、文化节、发放消费券等方式，带动旅游消费，做强做优旅游经济，力争把旅游业和服务业塑造为杭州“首位经济”，进一步提升杭州城市品位。
二、政府购买服务的选择与社会组织的优势
在计划经济体制下，公共服务由政府直接或通过举办事业单位提供，政府大包大揽。由于政府直接供给公共服务，其垄断的地位使公共服务缺乏市场竞争压力，失去了资源配置的效率，导致机构臃肿膨胀、人浮于事，资金使用的低效、公共资源的浪费以及权力的寻租行为。政府不是万能的，与市场细分的各类专业服务机构比较，政府服务与公众的个性化需求相距较远，产生“政府失灵”。美国民营化专家萨瓦斯认为,政府服务通常成本高而质量差,其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差，问题的实质在于垄断还是竞争(萨瓦斯，2002)。
随着中国改革开放，公共领域逐渐引入市场机制和准市场机制，公共服务提供模式发生了重大变化，出现了两种新的模式：一是政府利用市场机制——企业的提供模式；二是政府利用准市场机制——社会组织的合作模式。从近几年浙江情况看，浙江公共服务的提供模式尚处于转型时期，市场机制和准市场机制尚未充分介入，传统的思维仍在起着主导的作用，社会组织的公共服务职能没有得到正常发挥。社会各方力量参与提供公共服务，实现公共服务主体的多元化，增强有序竞争，正在成为现代政府发展的新趋势。
企业是市场经济主体，在市场机制下配置资源，具有天然降低交易成本的机制和动力,但企业是以追求利润最大化为最大目标，往往导致企业唯利是图，只讲效率不讲公平，这对具有消费的非竞争性和非排他性特性的公共服务而言，造成“市场失灵”。（当然也不排除部分企业的社会责任意识增强，但总体企业依然改变不了根本属性）。
2003年杭州市余杭区29所乡镇卫生院普遍经营困难，有的甚至负债累累，区政府决定引进市场化机制，全部进行了股份制改造，通过拍卖，以总价7500万元的价格卖断了29所卫生院的所有权。经费补助限于公共卫生项目补助，实行区镇乡(街道)共管、以区为主的管理体制，宏观上政府主导公共卫生，微观上股东参与内部管理。改制之后，确实把大家的积极性调动了起来，但运行几年后，逐渐暴露出了许多问题。卫生院没有财政投入，只能全面走上“以药养院”的途径，那时医生就将看病叫作“做生意”，病人来了就是生意来了。为了降低成本，卫生院股东普遍不愿再投入，不少卫生院设施变得陈旧、医疗器械落后、医疗用房紧张、就诊环境较差，卫生院渐渐失去当地居民信任，医患纠纷频发，群众满意度不断下降，使防疫、保健等公共卫生职能难以承担。到了今年9月30日该区政府又斥资3亿元将原有的28家民营股份制卫生院收回，另一家转型为民营医疗机构。从产权拍卖到重新归公，从一卖了之到巨资收回，发生了从“甩包袱”到“买服务”的转变，余杭区的卫生院改制回到了原点。这一卖一买的背后却意味深长。
国际经验显示，西方发达国家政府主要向企业大量购买项目工程和基础设施建设,在基础教育、公共卫生、养老、残障、失业等领域,更多地依靠社会组织提供，把社会组织作为处理公共福利的第一主线。政府购买社会组织服务，一般是这些准公共产品。随着经济发展，纯公共产品将越来越少，更多的是准公共产品，政府向社会组织购买服务的机会将越来越多。从发达国家看，政府购买公共服务是社会组织的重要资金来源，平均占到社会组织总收入的50％左右。中国香港80%以上的福利机构，都是社会组织。
社会组织是明显区分于政府与企业的“第三部门”，具有非营利性、志愿性、自治性的特性，具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。因此，在政府和市场的权力和责任未及之处，应充分发挥“第三部门”的功能作用，让社会组织迅速成长为政府提供公共服务的第一载体。政府向社会组织购买服务，既有利于促进政府职能重大转变、精简政府机构、提高行政效率，又便于选择低成本、精细化的服务，最大程度地增进社会福祉，达到“小政府、大服务”的理想目标。
三、政府购买社会组织服务的几点思考
在较广泛的准公共产品领域内，虽然政府购买社会组织服务这一制度安排具有明显的优势，但在中国，这一实践时间还不长，政府开放公共资源还很薄弱，社会组织发育不充分、公信力不强，公共服务远远不能满足社会公众不断增长的需求。对此，政府应着力健全和完善公共服务体制机制，落实相关配套政策措施，强力推行向社会组织购买服务。
（一）切实转变政府职能，重构政府与社会组织的合作伙伴关系。在“小政府、大社会”的公共治理下，社会建设与管理是一个多元的过程,政府应充分认识购买服务制度创新的重要意义,切实转变政府职能，逐步摆脱过分强调对社会的控制力，与具有自治功能的社会组织建立良好的伙伴关系，构建新型的政社合作模式。要利用好公共财政资金和福利彩票、体育彩票公益金，扩大公共服务效应，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买服务，实施评估监管”的方式。在相关制度安排上,把应当也可以由社会组织承担的职能，委托给社会组织实施，将政府的工作重心转移到了解群众需求、制定发展规划、提供服务目标、财政预算安排加强监督管理等方面。
（二）提升社会组织执行力和公信力，夯实扩大公共服务的基础。社会组织寻求发展空间，就必须提供更好的公共服务项目和自身建设水平及公信力。首先,要健全内部治理结构,规范财务管理,降低运行成本，提高资金效益，提升民主科学决策水平。其次,要提高专业化水平，广泛吸纳懂技术、懂管理的优秀人才，加强梯队建设，提升项目运作能力。再次，要加强公信力建设，做到信息公开、透明，恪守社会组织基本原则，赢得政府和社会的信任，使在政府提供的平等竞争的条件下，把握更多的公共服务机会，实现社会组织的根本宗旨。
（三）建立严格的评估监督机制,防范和控制购买服务的风险。政府购买社会组织服务是一项系统工程，既包含复杂的技术与管理问题，也涉及到法律责任转移的问题。购买公共服务，要按照一定的规制,通过公平、公正的竞争机制，择优选择，并签订法律文件，明确双方职责，提供稳定的制度保障。政府必须坚持物有所值的原则,加强成本核算，健全评估监督机制,防范和控制国有财产的流失、侵害公共利益。评估监督机制，要将购买服务的绩效作为评估监督的核心内容。对绩效评估不合格的社会组织,政府应当依据法律文件，采取必要的措施，予以追究法律责任。
（四）深化事业单位体制改革，大力培育扶持社会组织发展。事业单位是中国政府的延伸，长期依附于政府的垄断资源，规避风险，降低服务目标，机制僵化，导致政府公共服务成本过高、服务质量效率较低。而目前中国社会组织总体规模小、资源短缺、服务能力较弱，发展速度趋缓。2010年10月底浙江省社会组织2.9万个，近五年平均增长率仅5%左右，作为承接政府购买公共服务的第一载体，供需矛盾突出。政府应借鉴国有企业改制的成功经验，改变“养机构、养人、办事”的僵化体制，大力深化事业单位改革，公益性事业单位转型社会组织，“事退社进”，为社会组织的功能发挥让渡空间，并逐步开放社会组织成长点——政府公共资源，放手培育扶持大批规模化、品牌化的社会组织，无缝对接政府公共服务职能，加快推进政府购买社会组织服务进程。（李崇义，浙江省民间组织管理局副局长）
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