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政府购买服务与社会组织发展
2014-09-22来源:中国公益慈善网

政府购买服务与社会组织发展

——以浙江省社会组织服务与发展为例

李崇义

         

  在中国经济快速增长,国家综合实力明显提升的背景下,如何建设服务型政府,提高政府公共服务的质量和效率,让广大民众共享改革开放所带来的成果,已成为摆在我们面前的紧迫又重大的课题。本文试从浙江省各级政府向社会组织购买服务的探索与实践出发,分析政府购买服务的选择与社会组织的优势,并提出个人的几点思考。

  一、浙江省各级政府购买社会组织服务的探索与实践

  政府购买服务可以追溯到18世纪60年代。在新公共管理理论的推动下,20世纪80年代后美国、英国、德国、日本等世界发达国家纷纷推行政府购买服务机制,成为一种世界性的潮流。

  浙江是中国较早探索政府购买服务的省份之一。1997年7月省政府下发了《关于建立政府采购制度的通知》,并成立了省政府采购工作领导小组,以加强对地方各级政府采购工作的指导、协调和管理。经过十多年的探索,浙江各级政府向社会组织购买服务从小到大、从点到面,目前已开始进入全面推进的阶段。浙江各级政府向社会组织购买服务大致可划分为三个阶段:


  (一)从1997年到2000年间,这一阶段尚处于起步探索阶段。政府为扩大公共项目工程、加强机关自身建设,降低行政成本,构建预防腐败体系,从规范工程建设招投标、货物采购、机关后勤服务着手,利用建筑建材、电子商务、造纸、计算机等行业性资源丰厚的社会组织,委托动员对涉及工程项目、电子设备、网络、软件开发和维护管理统一竞标采购;利用学术性、专业性社会组织知识密集、人才聚集的优势,委托组织专业技术鉴定、检验、检测、统计、咨询、论证、调研等服务。这阶段的主要特点,是围绕公共项目的硬件需要和专业技术服务,努力建设节约型政府。

  (二)从2001年到2007年间,这一阶段从工程建设、货物采购、机关后勤服务逐步拓向教育、卫生、文化等部分公共领域。2001年省政府明确提出,要积极鼓励社会力量参与举办民办教育,当地政府给予一定的经费补助。宁波市对实施义务教育和中等职业教育的民办学校,按照同类公办学校生均教育经费1/4的标准给予补助;对缴纳社会保险费用的,另按缴纳部分的1/2标准再予补助。温州市对民办学校吸收大专及以上毕业生就业,可以参照执行与事业单位相一致的社会保险政策。嘉兴市按照“相对稳定、合理流动、资源共享”的原则,运用市场调节机制,打破教师单位的壁垒,进行无障碍流动。诸暨市从2004年开始安排3所民办学校各招收6个公办班,每年从地方财政中划拨3所学校人头经费200余万元。台州市路桥区对民办普通高中每招收一名当地学生,政府财政补助800元。

  2007年省政府按照每人每年不低于20元的标准,为全省常住人口购买健康教育、预防、保健等基本公共卫生服务,同时,将民办社区卫生服务机构纳入定点医疗机构范围。杭州市萧山社区卫生服务爱心连锁站成立于2002年,现有连锁站18家,从业人员176名,医护人员80人,构建成15分钟服务圈。八年来,该爱心连锁站共接受财政拨款60万元,为社区居民门诊服务185万人次,为60岁以上老年人免费建立健康档案1.2万份,为弱势群体的送医送药3.5万人次,免费回访6.1万人次,参加义诊服务500余次,为特困户免费发放40万元价值的“爱心医疗卡”,免费为社区居民赠药24万元。

  为积极推动文化资源向农村倾斜,力求公共文化服务全覆盖、均等化,省政府对送戏下乡的民办艺术团体实行资金补助,对一类地区每场演出资助1300元,灯光音响设备配置一次性资助20万元;二类地区每场演出资助650元,设备配置资助10万元,近三年省财政共拨付送戏下乡经费近5000万元。

  (三)从2008年至今,这一阶段政府购买服务向社会福利、社区建设、治安管理、经济转型等各个领域全面拓展。2008年受国际金融危机严重影响,以外向型经济为主导的浙江积极应对,坚持以“保增长、抓转型、重民生、促稳定”为工作主线,把转变经济发展方式与保障民生重点事业有机结合,确保经济社会可持续发展。浙江是全国最先进入人口老龄化社会的省份之一,2007年底全省60岁及以上的老年人达700万人,占全省总人口的15%,养老服务问题日趋严峻。2008年浙江加快养老服务体系建设步伐,大力扶持发展民办养老机构,对用房自建的非营利性民办养老机构,省财政给予每个床位3000元资助,同时当地给予配套资金。据统计,2009年全省286家民办养老机构,省级财政资金补助3000万元。

  2009年深化城乡和谐社区建设,全省共投入城市社区建设11.4亿元,农村社区建设3.56亿元(其中财政2.8亿元、福利彩票0.76亿元),通过“培育+补贴+奖励+购买”方式,支持发展社区服务中心等基层社会组织,切实做好社区基本设施建设、救助服务、就业保障、环境卫生、邻里和睦等各项工作。2010年省本级福利彩票公益金安排2000万元用于城乡社区服务中心建设;安排200万元资助民办社会工作机构开展公益活动。杭州市采取资助扶持、提供场所、宣传培训等多项措施,组建各社区“和事佬”协会,以通过协会掌握民情民意,讲解法律政策,调解邻里纠纷,加强治安管理,促进和谐稳定。杭州市下城区文晖街道各社区“和事佬”协会共有理事60名,近三年参与公共事务协调330起,调解民事纠纷265起,向街道反映社情民意235件。

  在服务经济上,浙江近两年重点培育现代服务、电子信息、环保节能等一批新兴行业协会,促进经济转型升级。杭州市政府出台《关于政府购买社会组织服务的指导意见》,以考代奖形式重点扶持与杭州气质相符的美食、茶楼、疗休养、女装、化妆、运动休闲、工艺美术等特色明显的潜力行业协会。2008年至2009年杭州市共扶持14个行业协会、扶持项目33个,购买资金1750万元。今年杭州市政府投入旅游系统行业协会5000万元,以举办会展、文化节、发放消费券等方式,带动旅游消费,做强做优旅游经济,力争把旅游业和服务业塑造为杭州“首位经济”,进一步提升杭州城市品位。

  二、政府购买服务的选择与社会组织的优势

  在计划经济体制下,公共服务由政府直接或通过举办事业单位提供,政府大包大揽。由于政府直接供给公共服务,其垄断的地位使公共服务缺乏市场竞争压力,失去了资源配置的效率,导致机构臃肿膨胀、人浮于事,资金使用的低效、公共资源的浪费以及权力的寻租行为。政府不是万能的,与市场细分的各类专业服务机构比较,政府服务与公众的个性化需求相距较远,产生“政府失灵”。美国民营化专家萨瓦斯认为,政府服务通常成本高而质量差,其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差,问题的实质在于垄断还是竞争(萨瓦斯,2002)。

  随着中国改革开放,公共领域逐渐引入市场机制和准市场机制,公共服务提供模式发生了重大变化,出现了两种新的模式:一是政府利用市场机制——企业的提供模式;二是政府利用准市场机制——社会组织的合作模式。从近几年浙江情况看,浙江公共服务的提供模式尚处于转型时期,市场机制和准市场机制尚未充分介入,传统的思维仍在起着主导的作用,社会组织的公共服务职能没有得到正常发挥。社会各方力量参与提供公共服务,实现公共服务主体的多元化,增强有序竞争,正在成为现代政府发展的新趋势。

  企业是市场经济主体,在市场机制下配置资源,具有天然降低交易成本的机制和动力,但企业是以追求利润最大化为最大目标,往往导致企业唯利是图,只讲效率不讲公平,这对具有消费的非竞争性和非排他性特性的公共服务而言,造成“市场失灵”。(当然也不排除部分企业的社会责任意识增强,但总体企业依然改变不了根本属性)。

  2003年杭州市余杭区29所乡镇卫生院普遍经营困难,有的甚至负债累累,区政府决定引进市场化机制,全部进行了股份制改造,通过拍卖,以总价7500万元的价格卖断了29所卫生院的所有权。经费补助限于公共卫生项目补助,实行区镇乡(街道)共管、以区为主的管理体制,宏观上政府主导公共卫生,微观上股东参与内部管理。改制之后,确实把大家的积极性调动了起来,但运行几年后,逐渐暴露出了许多问题。卫生院没有财政投入,只能全面走上“以药养院”的途径,那时医生就将看病叫作“做生意”,病人来了就是生意来了。为了降低成本,卫生院股东普遍不愿再投入,不少卫生院设施变得陈旧、医疗器械落后、医疗用房紧张、就诊环境较差,卫生院渐渐失去当地居民信任,医患纠纷频发,群众满意度不断下降,使防疫、保健等公共卫生职能难以承担。到了今年9月30日该区政府又斥资3亿元将原有的28家民营股份制卫生院收回,另一家转型为民营医疗机构。从产权拍卖到重新归公,从一卖了之到巨资收回,发生了从“甩包袱”到“买服务”的转变,余杭区的卫生院改制回到了原点。这一卖一买的背后却意味深长。

  国际经验显示,西方发达国家政府主要向企业大量购买项目工程和基础设施建设,在基础教育、公共卫生、养老、残障、失业等领域,更多地依靠社会组织提供,把社会组织作为处理公共福利的第一主线。政府购买社会组织服务,一般是这些准公共产品。随着经济发展,纯公共产品将越来越少,更多的是准公共产品,政府向社会组织购买服务的机会将越来越多。从发达国家看,政府购买公共服务是社会组织的重要资金来源,平均占到社会组织总收入的50%左右。中国香港80%以上的福利机构,都是社会组织。

  社会组织是明显区分于政府与企业的“第三部门”,具有非营利性、志愿性、自治性的特性,具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。因此,在政府和市场的权力和责任未及之处,应充分发挥“第三部门”的功能作用,让社会组织迅速成长为政府提供公共服务的第一载体。政府向社会组织购买服务,既有利于促进政府职能重大转变、精简政府机构、提高行政效率,又便于选择低成本、精细化的服务,最大程度地增进社会福祉,达到“小政府、大服务”的理想目标。

  三、政府购买社会组织服务的几点思考

  在较广泛的准公共产品领域内,虽然政府购买社会组织服务这一制度安排具有明显的优势,但在中国,这一实践时间还不长,政府开放公共资源还很薄弱,社会组织发育不充分、公信力不强,公共服务远远不能满足社会公众不断增长的需求。对此,政府应着力健全和完善公共服务体制机制,落实相关配套政策措施,强力推行向社会组织购买服务。

  (一)切实转变政府职能,重构政府与社会组织的合作伙伴关系。在“小政府、大社会”的公共治理下,社会建设与管理是一个多元的过程,政府应充分认识购买服务制度创新的重要意义,切实转变政府职能,逐步摆脱过分强调对社会的控制力,与具有自治功能的社会组织建立良好的伙伴关系,构建新型的政社合作模式。要利用好公共财政资金和福利彩票、体育彩票公益金,扩大公共服务效应,逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买服务,实施评估监管”的方式。在相关制度安排上,把应当也可以由社会组织承担的职能,委托给社会组织实施,将政府的工作重心转移到了解群众需求、制定发展规划、提供服务目标、财政预算安排加强监督管理等方面。

  (二)提升社会组织执行力和公信力,夯实扩大公共服务的基础。社会组织寻求发展空间,就必须提供更好的公共服务项目和自身建设水平及公信力。首先,要健全内部治理结构,规范财务管理,降低运行成本,提高资金效益,提升民主科学决策水平。其次,要提高专业化水平,广泛吸纳懂技术、懂管理的优秀人才,加强梯队建设,提升项目运作能力。再次,要加强公信力建设,做到信息公开、透明,恪守社会组织基本原则,赢得政府和社会的信任,使在政府提供的平等竞争的条件下,把握更多的公共服务机会,实现社会组织的根本宗旨。

  (三)建立严格的评估监督机制,防范和控制购买服务的风险。政府购买社会组织服务是一项系统工程,既包含复杂的技术与管理问题,也涉及到法律责任转移的问题。购买公共服务,要按照一定的规制,通过公平、公正的竞争机制,择优选择,并签订法律文件,明确双方职责,提供稳定的制度保障。政府必须坚持物有所值的原则,加强成本核算,健全评估监督机制,防范和控制国有财产的流失、侵害公共利益。评估监督机制,要将购买服务的绩效作为评估监督的核心内容。对绩效评估不合格的社会组织,政府应当依据法律文件,采取必要的措施,予以追究法律责任。


  (四)深化事业单位体制改革,大力培育扶持社会组织发展。事业单位是中国政府的延伸,长期依附于政府的垄断资源,规避风险,降低服务目标,机制僵化,导致政府公共服务成本过高、服务质量效率较低。而目前中国社会组织总体规模小、资源短缺、服务能力较弱,发展速度趋缓。2010年10月底浙江省社会组织2.9万个,近五年平均增长率仅5%左右,作为承接政府购买公共服务的第一载体,供需矛盾突出。政府应借鉴国有企业改制的成功经验,改变“养机构、养人、办事”的僵化体制,大力深化事业单位改革,公益性事业单位转型社会组织,“事退社进”,为社会组织的功能发挥让渡空间,并逐步开放社会组织成长点——政府公共资源,放手培育扶持大批规模化、品牌化的社会组织,无缝对接政府公共服务职能,加快推进政府购买社会组织服务进程。(李崇义,浙江省民间组织管理局副局长)

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