杨良初:社区养老设施的适老改造
2019-08-28来源:中国财政科学研究院
        随着我国人口老龄化速度加快,老龄人口规模日益扩大,特别是高龄、空巢、独居、失能和半失能老人不断增多,多层次、多元化的养老服务需求也随之急剧增加。虽然养老院以及老年公寓式的养老模式曾被认为是现代化的社会养老模式,但因其社会成本巨大、收费高和传统文化的影响,现阶段多数老人选择在熟悉的邻里环境和成熟的老旧小区居家养老。

       然而,多数的老旧小区因建设年代久远,缺乏必备的养老设施设备,不适合老年人养老,适老化的养老设施改造需求十分迫切。居家社区养老设施适老化改造资金应多方筹措、多渠道解决,政府应切实履行基本公共服务职能,强化在居家社区养老设施适老化改造中的支出责任,要通过资金补贴和政策激励引导,动员社会资本参与居家社区养老设施适老化改造。



       一、优化政府财政资金投入机制,充分发挥政府财政资金的引导性作用

       居家社区养老设施适老化改造是一项惠民工程,因其公共性比较强,因此需要政府提供财政资金支持,而且政府层面的资金投入可以引导和带动其他社会资本投资。一是通过政府预算安排财政资金,直接投资于居家社区养老设施适老化改造。如对社区托老所、社区老年人活动中心等,政府可直接投资建设,建成后委托相应的机构或民间组织进行运营管理,实行“公建民营”。

       二是采取适当的补贴方式,对居家社区养老设施适老化改造进行财政补贴。如对电梯间配置,可总结和借鉴目前全国各地试行和探索中的一些好的做法,对电梯间建安费用实施一定比例的补贴并设置最高补贴限额,具体补贴比例和最高限额的设定,可由各地政府根据自身的经济发展水平、财政负担能力以及电梯间建安费用情况等而设定。对家庭适老化改造,考虑到其特殊性(即对家庭适老化改造有迫切需求的多为弱、病、残、孤等特殊群体,且经济收入状况较差),可考虑对家庭适老化改造所产生的费用给予一定比例或定额的财政补贴,对于低保等特困群体,可实施全额补贴,这样可调动参与家庭适老化改造的积极性。而对“公建民营”的社区托老所、社区老年人活动中心等,政府可视其具体运营情况,给予一定的运营补贴,特别是运营出现亏损时,通过补贴保障其正常运转。

       三是由中央政府整合、建立一个专项的居家社区养老设施适老化改造基金,实施“以奖代补”。依据各地经济社会发展水平、财力状况、老龄人口规模、居家社区养老设施适老化改造项目类型等,分类分档确定“以奖代补”的具体标准,积极支持地方居家社区养老设施适老化改造,重点用于社区托老所和老年人活动中心设施建设。改造基金可从土地出让金收入、房地产税、城市维护建设税、福利彩票公益金、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费等中划拨,也可以通过发行专项建设债券来筹集。

       四是实行优惠贷款和财政贴息。对参与建筑安装电梯、家庭适老化产品与安装、社区托老所、老年人活动中心的施工企业和提供相关产品的企业,可以通过政策性银行在贷款总量、贷款利率以及贷款偿还上提供优惠,并对其贷款给予一定的财政贴息,让企业有动力去投资居家社区养老设施适老化改造项目。
       
       二、建立和完善税费减免优惠政策,激励社会资本参与居家社区养老设施适老化改造

       在当前降税减费的大背景下,对参与建筑安装电梯、家庭适老化产品与安装、社区托老所、老年人活动中心的施工企业和提供相关产品企业,应增加优惠政策,减少相关企业的相关税费,进一步减轻企业税费负担和交易成本,充分调动企业参与居家社区养老设施适老化改造的积极性。

       一是实施税收减免政策。如对民办福利性、非营利性社区托老所、老年人活动中心自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税、耕地占用税;对民办福利性、非营利性社区托老所、老年人活动中心取得的收入免征企业所得税;对参加居家社区养老设施适老化改造的小型微利企业,落实国家扶持小微企业相关税收优惠政策,给予增值税、企业所得税优惠。

       二是对居家社区养老设施适老化改造项目免征行政事业性收费和政府性基金。如对民办非营利性社区托老所、老年人活动中心建设免征有关行政事业性收费,对营利性社区托老所、老年人活动中心建设减半征收有关行政事业性收费;对居家社区养老设施适老化改造企业免收城市基础设施配套费、教育附加费等政府性基金。

       三是对企业用于符合规定条件的支出,准予在企业所得税前扣除。如对企事业单位、社会团体通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门,用于居家社区养老设施适老化改造的捐赠,准予在企业所得税前扣除。

       四是对子女为60岁以上老年人购买的意外伤害保险,可参照目前实施的6项个人所得税专项扣除的办法,给予一定数额的个人所得税税前专项扣除。

       五是对适老化改造中的进口器具辅具,如电动护理床、轮椅、助行车等,可参照与残障相关产品降低关税的做法,给以一定的关税优惠。此外,还可以通过税前还贷、加速折旧等措施,对参与建筑安装电梯、家庭适老化产品与安装、社区托老所、老年人活动中心的施工企业和提供相关产品企业的设备更新换代给予相应的支持。



       三、积极推进和实施政府购买服务,支持民间资本投资建设居家社区适老化的养老设施

       政府购买居家社区适老化改造服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的电梯间配置、社区无障碍通道和家庭适老化改造、社区托老所和社区老年人活动中心建设等居家社区适老化改造服务,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,政府根据服务数量和质量及合同约定向其支付费用的行为。政府购买主体应采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和竞争性磋商等方式,组织实施政府购买居家社区适老化改造服务。政府购买居家社区适老化改造服务所需资金,在既有财政预算中统筹安排,通过一般公共预算和政府性基金预算统筹安排,纳入年度部门预算和财政专项资金预算统一管理。同时,建立健全由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制,实行第三方评价,评价结果及时向社会公布,接受社会各界的监督。

       四、利用好政府与社会资本合作(PPP)模式,助力居家社区养老设施适老化改造

       众所周知,政府和社会资本合作的PPP模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。将这一模式引入居家社区养老设施适老化改造中,就是利用老旧住宅小区的既有资源吸引社会资金,政府、投资企业及小区业主以特许权协议的形式,建立“利益共享、风险共担、全程合作”的关系,形成“政府扶持带动、企业融资共建、居民参与受益”的共赢模式。居家社区养老设施适老化改造中灵活运用PPP模式,不仅有助于拓宽资金来源渠道、缓解财政资金压力,也能充分发挥企业的市场活力,盘活社区中大量闲置商机。此外,政府与社会资本的合作也能使政府从复杂的具体社区事务当中解脱出来,以服务和监管者的身份更好地履行政府的职责。

       目前我国已有不少地区启用PPP模式,解决居家社区养老设施适老化改造的难题。如北京市采用PPP模式对朝阳区恭和养老公寓进行适老化改造,前期由政府进行固定资产投资19145.45万元,社会资本出资约1668.99万元,分别占项目总投资的92%和8%,运行期间,政府不出资,将养老设施经营权转让,全部由社会资本出资进行运营,减轻政府在运行期间的财政支出压力,据测算,该项目10年预计可减少3.26亿元财政资金投入;再如山东省淄博市张店区,通过PPP方式对52个片区187个小区的道路、绿化、路灯等进行了彻底改造,也取得了良好的效果。

       实际上,目前有不少企业都表现出对老旧小区增设电梯、社区托老所等具体项目较为浓厚的投资兴趣,特别是通过建设电梯等基础设施获取广告收益,是目前社会资本较为青睐的领域。但是,由于老旧小区养老设施适老化改造项目后续的管理收费可能不足以覆盖其投资、运营成本,盈利无保障,再加上老旧小区产权属于全体小区居民所有,在利用小区资源开展经营性项目时,政府没有直接裁定权,只能与业主协商解决,加剧了社会资本收益的不确定性,因此,需要政府提供一定的资金支持并出台相关扶助政策,来推动居家社区养老设施适老化改造PPP项目的开展。
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